近日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），正式拉开了我国数据基础制度建设的大幕，对加快培育数据要素市场具有划时代的里程碑意义。数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，深刻理解数据基础制度的功能与作用，构建适应数据特征、符合发展规律的数据基础制度，形成“有章可循”的数据行为范式，对促进数据要素作用有效发挥、推动数据要素市场加快形成意义重大。

  一、数据基础制度对数据要素市场发展至关重要

  当前，数据作为生产要素的作用尚未充分发挥。

  《意见》以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，创新性地提出数据基础制度，对今后一段时期加快释放数据要素价值、培育发展数据要素市场指明方向。

  （一）数据产权制度是建立数据要素市场秩序的重要依据

  产权是市场交易的基础，完善的数据产权制度，是数据要素实现高效流通的必要前提。以数据交易为例，在数据权属不确定的情况下，虽然交易的数据都会经过脱敏脱密处理，但在数据被反复挖掘利用的过程中，无法确保数据运营行为的合规性，数据权益被侵害时无法找到侵权者。若想让数据成为所有产业竞争力提升的动力源，就要确立排他性产权的必要性，充分利用市场机制，更加有效地协调相关主体的利益。数据权属的确定，有利于明确数据交易主体的责任和权利，规范数据交易主体行为，化解数据产权不确定带来的利益冲突，保护各自的合法权益，形成良好的数据交易秩序，引导数据交易相关方规范公正地完成数据交易。数据所有者在相关法律的保护下，可以自主积极、创造性地挖掘数据价值，将各类沉积的数据变为资产。数据购买者在相关法律的规制下，可自觉约束自身经营行为并主动承担相应经营责任，防止数据交易市场秩序失调。

  （二）数据流通交易制度是数据要素市场规模化发展的必要条件

  数据和土地、资本、劳动力等生产要素一样，只有流通才能发挥作用。从发展程度来看，现阶段我国数据开放共享发展相对领先，数据授权运营、数据交易、数据跨境流动相对处于探索期，让数据作为生产要素如何流通的范围更广、效率更高、领域更深，是决定数据要素市场发展进程的关键一环。激发数据流通活力，就是逐步建立安全可靠的数据开放共享空间和数据交易市场，完善相关机制，推动数据资源流动，充分释放数据资源价值。“财币欲其行如流水”，商品、货币流通周转才能发挥价值，数据亦是如此。构建数据资源体系，最终目标在于将数据转化为资源，促进数据资源流动，从而造福于经济、民生等各个领域。数据交易流通是在已有数据基础上促进数据重用、发挥数据价值的有效手段，也是达到构建数据资源体系最终目标的关键一步。

  （三）数据收益分配制度是保障数据要素市场各方权益的有效途径

  建立完善数据收益制度，引导数据要素参与生产分配，是实现财富再分配、社会公平有效的重要手段，是完善我国收入分配格局、规范收入分配秩序的重要举措。数据要素按贡献参与分配是激励多元主体参与数据要素市场发展的有效举措，可以充分激发不同主体挖掘数据要素的热情。但分配主体选择与数据要素持有权、使用权、收益权等密切相关，在数据权属不定的情况下，难以科学确定不同主体在数据要素市场活动中所扮演的角色，导致数据价值创造过程中群体性贡献与个体性拥有间的冲突，这是分配过程中最难最重要的环节。如，很多传统制造企业正由“卖产品”向“卖服务”转变，为客户提供设备远程在线运维服务，但设备产生的数据属于设备提供方还是客户方、提供方基于设备数据产生的价值是否应与客户方分成或以其他形式补偿客户方目前尚未定论。

  （四）数据治理制度是实现数据要素市场规范发展的根本保障

  制度建设是数据治理各项工作有序开展的基础保障和根本依据。囿于广泛存在的数据质量问题和数据壁垒现象，目前跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享仍存在诸多障碍，特别是一些垂直系统的数据获得难度仍较大，相关的组织制度、激励制度与安全保障制度亟待建立和完善。为此，应当通过加强基础性制度和配套性制度的研究制定，以顶层设计强化政策引导和制度保证，建立一个与中国特色社会主义制度相适应的数据管理规范体系和体制机制。通过制定数据“游戏规则”，明确政府部门之间的权责关系，明确市场主体之间的权利义务关系，营造良好的数据创新创造环境，推动数据要素资源的合理开发利用。发挥地方政府、行业协会的组织协调作用，引导工业、金融、电力等重点行业企业探索数据规范管理的机制和模式，强化数据分类分级管理，打造分类科学、分级准确、管理有序的数据治理体系。

  二、《意见》对数据基础制度提出明确要求

  在数据产权方面，《意见》提出建立保障权益、合规使用的数据产权制度，构建数据产权结构性分置制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，健全数据要素各参与方合法权益保护制度。其中，对于公共数据，要明确数据使用条件和边界，支持服务公共治理和公益事业的公共数据有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用；对于企业数据，明确规定各类数据市场主体经营中不涉及个人和公共利益的数据归市场主体所有。

  在数据流通交易方面，《意见》提出建立合规高效、场内外结合的数据要素流通交易制度，完善数据交易全流程合规与监管规则体系，统筹构建规范高效的数据交易场所。培育数据要素流通和交易服务生态，包括数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、风险评估等专业数据服务机构，提供数据交易全流程服务体系。构建数据合规有序的跨境流通机制。

  在数据收益分配方面，《意见》提出要建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，健全数据由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用。

  在数据安全治理方面，《意见》提出要建立安全可控、弹性包容的数据要素治理体系，创新政府数据治理机制，压实企业的数据治理责任，充分发挥社会各方力量协同构建数据要素治理新局面。

  三、积极探索数据基础制度建设，为数据要素市场发展夯实制度基础

  数据基础制度建设是一项复杂的系统工程，需要政产学研用金协同发力，从实践中来，到实践中去，共同为数据基础制度建设添薪蓄力，携手共建共创共享数据要素市场建设红利。

  （一）加快构建数据产权制度，推动数据要素市场有序发展

  一方面，推动国家立法机关基于各地实践探索，在现行法律的基础上，加快制定数据产权制度。根据个人、企业和政府等不同主体的类型，对主体的持有权、使用权、经营权、收益权等权利分类和明确，加快形成公开、全面、迭代的数据产权制度，明确数据产权的正确界限。促进公共数据、企业数据、个人数据分级分类授权使用，在数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等产权分置运行机制基础上，对数据收集、处理等各个环节中不同主体的持有权、使用权和收益权等权利予以明确。另一方面，从实体性法律规范的角度出发，根据不同数据类型，搭建相应的数据权益保护机制。对于公共数据，不断强化行政法领域公共数据开放、信息公开等制度的设计与衔接，明确私有主体申请获得公共数据和参与公开监督的权利。对于企业数据，在坚持公司自治的基础上，应当重点关注竞争法律制度的有效跟进，维护合法高效的数据要素市场秩序，防止数据权利的滥用引发整体竞争秩序混乱。持续完善相应的授权使用合同机制，注重运用敏感信息的强行保密义务。对于个人数据，在民事一般法范围内依个人数据敏感程度进行层次化的权益保护，并适当改进相关侵权行为认定与评价规则，从正反两方面构建个人数据权益民事法规范。

  （二）加快构建数据流通交易制度，激发数据要素市场流通活力

  一是研究制定公共数据授权运营管理办法，从授权管理主体、授权对象资质、授权运营场景、授权管理程序、收益分配机制、运营评估标准、授权期限及退出机制等方面作出相应规范。二是制定出台数据交易场所管理办法，明确数据交易机构的统一管理部门，引导场内外数据交易合规发展。统一数据交易规则，规范数据交易流程，建立数据交易登记、数据定价、数据交付和使用、结算等配套机制，提高数据交易效率。三是通过减免会员费、中介费等手段，吸引龙头大数据技术厂商、数据服务供需方、金融机构、高校科研院所、第三方机构等相关主体开展数据交易探索，繁荣发展数据流通交易市场。四是围绕数据采集、清洗加工、增值服务、交易流通等方面需要，集聚一批优质企业，孵化培育数据服务生态。五是积极参与数据跨境流动国际规则的探讨和磋商，探索对我有利的数据跨境流通合作新途径、新模式。

  （三）加快构建数据收益分配制度，保障数据要素市场主体权益

  （四）加快构建数据治理制度，形成全社会共同参与的数据治理新格局

  从管理角度看，数据治理是系统工程，需要站在全局视角，通盘考虑，着眼未来，长期行动。同时，数据治理也是一把手工程，应当由政府各部门、各行业、各企业等社会组织的最高领导亲自主抓，进而动员各级领导、各管理层、业务层、员工以及公众等各个主体全方位地参与数据治理实践。通过数据治理实践，让各方真切体会到数据的潜力和活力，刷新数据理念和认知模式，引导公众树立数据治理意识，减轻政策执行阻力。首先，应当建章立制，创新数据治理工作的领导机制，明确一把手责任制，并纳入政府绩效考核体系。其次，设立跨职能主管部门，充分赋权，建立统一的数据管理制度、制定规范化数据管理流程。再次，从产业角度看，数据产业的利益主体囊括政府、企业、个人及其他社会组织，应当充分发挥政府、企业、社会组织等多元主体的积极作用，强化各主体的服务型思维、创新性思维和共享性思维，构建全社会数据治理共同体。

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